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      论行政法上的效能原则

      发布时间:2022-05-19 22:47:32 来源:乐鱼平台游戏 作者:乐鱼游戏官网下载 阅读 24

        此处所谓的“法适用”,是行政机关适用既有规范,针对特定管辖事项进行处理的活动。行政效能原则应用于法规范适用场合,具有以下特点:第一,其基本上不要求行政机关对所适用规范本身是否有助于行政效能最大化进行评判,因为这超出了行政机关在法规范适用情境时的合法/正当角色;第二,其往往与行政机关适用其他法规范交织在一起,成为行政机关处理特定事项需要考量的规范之一;第三,行政效能原则的应用有可能与其他法规范的适用发生冲突或竞合,从而需要权衡与抉择;第四,行政机关在法规范适用场合作出行政行为时对行政效能原则的考虑和应用,有可能在行政行为被诉时接受司法审查。

        有鉴于此,关于行政效能原则在法适用论上的规范内涵,本文将主要从以下两个层面展开讨论:一是规范内涵的具体要求;二是效能原则(在司法情境中主要表现为效率原则)的司法适用。

        行政效能原则在法规范适用场合的第一个要求是,行政机关针对特定事项所采取的手段应当是有效的,是可以实现法规范目的的。这个要求基本与比例原则的适当性要求同义。(74)行政机关选择无法实现法规范目的之手段,既不符合比例原则的适当性要求,也不可能为效能原则所容,因为有效性是效能原则的最起码要求,其注定排斥这种选择。

        行政效能原则在法规范适用场合的第二个要求是,行政机关针对特定事项的手段应当是实现效益最大化的。与效能原则在制度建构论上规范内涵不同,此处不要求行政机关考虑市场或社会自治优先,也不要求考虑实现制度建构的效益最大化,而是就具体手段的成本—收益进行相对简单的评估,并在此基础上作出抉择。“相对简单”是就所涉数据、信息的数量以及相应计算而言,但也不排除个别情形下其复杂性不亚于制度建构情境中的效益最大化评估。

        行政手段效益最大化有时会同比例原则的最小侵害要求和均衡要求是一致的。比例原则的最小侵害要求是在“多种同样能达成目的之方法”(75)或“在相同有效地达到目标的诸手段”(76)中间选择对行政相对人侵害最小。因此,如果假定在某种情形中,行政目的(收益)是相同或接近的,行政活动的行政成本也是相同或接近的,那么,符合最小侵害要求的当然也是效益最大化的。比例原则的均衡要求防范的是“杀鸡用牛刀”“大炮打小鸟”现象,即行政活动让行政相对人付出巨大代价,但为此所得到的公共利益却显著不值得。(77)从成本—收益分析角度看,若不存在其他变量,这种现象当然也是行政手段效益最大化所明显反对的。

        不过,所有这些并不意味着效能原则与比例原则完全等同。比例原则的最小侵害要求并不直接关注行政成本以及间接成本,均衡要求也只是反对收益与成本明显不合比例的情形,而效能原则的行政手段效益最大化是对各种可量化成本和收益进行测算。实践中,会更多出现成本侧、收益侧存在变量的选择项。在这里假设一种相对比较简单的情形:存在三种可供行政机关选择的方案X、Y、Z,它们都可以实现立法要求的最低公共利益目标(赋值为10),即都符合比例原则的适当性要求或效能原则的有效性要求。只是,X可以实现10,Y可以实现40,Z可以实现80。进一步假定,X的行政成本是10,行政相对人成本是20;Y的行政成本是10,行政相对人成本是25;Z的行政成本是20,行政相对人成本是40。于是,X是侵害相对人最小,但收益(10)与成本(30)明显不合比例。Y是侵害相对人其次小的,成本(35)与收益(40)也还相当,总效益为5,符合狭义比例要求。Z的成本(65)与收益(80)当然相称,且总效益(15)是最大的,但侵害行政相对人也最大。

        若X因不符合均衡要求而容易被淘汰,那么,在最小侵害的Y和效益最大化的Z之间,应该作何选择呢?这个问题的答案不是简单的比例原则胜过效能原则,抑或相反。因为,比例原则的必要性要求是假定目标不变情况下选择手段最小侵害的,而这里假设的是手段—目标的成本—效益存在同步变化的情形。究竟让特定个人或组织承受较大牺牲以获取最大效益,还是宁愿获益减少也不能让特定个人或组织负担过大,这样的选择是更多价值倾向的,而不是工具理性可应对的。然而,效能原则的效益最大化至少意味着,不能简单地去选择Y,而忽略选择Z的可能性。

        迄今为止,我国法院基本是在判决中使用“效率”一词,而没有提及意义更为广泛的、涉及价值设定与判断的“效能”,可以想见法院在这个方面的谨慎立场。也正因为此,效能原则在司法适用场合欲解决的问题,在范围和难度上无法同制度建构场合对应的问题相提并论。法院对效率原则的应用状况,可予以下评价。

        在涉及被诉行政机关是否拖延履行法定职责的案件中,如“柳铁案”“郭长城案”“刘殿明案”,法院都提到行政效率原则。实际上,拖延履行法定职责就是没有正当理由地发生明显迟延,其必定是不效率的。《行政诉讼法》(2017年修正)第72条、第74条有“不履行法定职责”和“拖延履行法定职责”的法律概念,对其解释并适用的焦点在于判断是否有明显不合理的迟延,不必特别诉诸效率原则。所以,此类情形下效率原则的应用仅有补强的作用,而不是关键决定性的,其意义相当弱,可以忽略。

        在“杨庆峰案”中,效率原则有了更大的作用。当《工伤保险条例》中的“事故伤害发生之日”应该解释为“事故发生之日”还是“事故伤害结果发生之日”这一问题出现时,被诉行政机关的考虑并非完全没有道理,其提出的是调查取证困难的一种可能。然而,伤害结果在若干年以后发生并不一定会有调查取证困难。假如确实有,也只会影响工伤申请人的主张是否成立。相反,若伤害结果还未出现,即投入行政资源进行调查,必定是劳而无功的。况且,待伤害真的出现时,劳动保障部门不予处理,无疑会使立法保护工伤受害人权益的目的落空。据此成本—收益分析,法院和工伤申请人对实在法规范的解释更胜一筹。

        在“宝珀案”中,原告关于被告应当事先告知合议组成员的主张,涉及的是法规范未予规定的一个正当程序。法院认为,原告在事后主张合议组成员应当回避未予回避,符合行政效率原则。然而,“宝珀案”法院对效率原则的应用,很难在成本—收益分析上成立。毕竟,被诉行政机关事先告知合议组成员,并不会有多少成本,也有利于当事人及时确定是否需要申请回避。若当事人事后才知道合议组成员并提出回避申请,若申请理由成立,就意味着行政机关需要重新启动程序,这无疑会增加更多成本。因此,效率原则应该是同样支持原告主张的正当程序的。

        其实,法院的裁判论理并没有完全展示。法院裁判书中特别提道:“庭审中,宝珀公司明确其对商标评审委员会合议组成员无申请回避理由”。鉴于此,很有可能潜在的司法逻辑是,由于宝珀公司在诉讼中没有真正向法院表明商标评审委员会合议组成员存在应予回避的情形,若仅仅因为没有事先告知而判决撤销被诉行政行为,被诉行政机关重新启动程序,再次作出的行政行为与被诉行政行为完全一致几乎是注定的,这显然浪费行政资源、不符合效率原则。不过,这又牵扯到下一个有待进一步观察和探究的“最强意义上的效率原则”的适用问题。

        效率原则的应用最易引发争议的是,在它与其他行政法一般原则发生冲突时,有没有可能胜出。“淄博干式真空泵案”和“李党林案”的法院看似给出了肯定的答案。面对被诉的违法超期决定,法院以效率原则为由支持被诉行政机关,即便后者违反依法行政原则。若以此类推,是不是任何仅仅有超时限问题的行政行为,都不会被法院撤销或确认违法?事实并非如此。例如,在“龙蒙诉天津市北辰区宜兴埠镇人民政府、天津市北辰区人民政府乡政府案”(以下简称“龙蒙案”)中,法院认定被告天津市北辰区宜兴埠镇人民政府作出《申请信息公开的答复》已超过法定答复期限,依法确认其未在15个工作日内对原告提出的政府信息公开申请进行答复的行为违法。(78)

        不过,“淄博干式真空泵案”“李党林案”的共同特点是:第一,被诉行政机关的超期决定都涉及存在对立利害关系的两方当事人;第二,被诉行政行为对起诉者不利,却对另一方利害关系人有利;第三,被诉行政行为除超期以外,没有其他违法问题;第四,起诉者都提出撤销被诉行政行为的诉讼请求;第五,若以超期为由判决撤销,行政机关再需时间重新作出完全一致的行为,这会对立法所欲保护的另一方利害关系人合法权益构成不利影响。

        根据这些特点,法院最终考虑效率原则,没有支持起诉者的撤销请求。申言之,与被诉行政行为相关的时限要求,本意是保证行政机关维护一方当事人权益的效率。超时限决定本就已经造成对法规范所欲维护权益的不利(成本1),若因此而撤销并责令行政机关重新作出,就会进一步付出行政资源(成本2)以及进一步拖延对合法权益的更多不利(成本3)。在重作行为基本一致、且超时限并未实质影响起诉者权利义务的情况下,后两个成本应该尽量避免,方能效益最大化。在诸多超时限行政行为有类似情形的案件中,法院基本采取相同的立场。(79)除依法行政原则外,如前所述,“宝珀案”法院也有一个效率胜过正当程序的隐含逻辑:若承认宝珀公司关于应当事先告知合议组成员的正当程序主张,并判决被告推倒重来,再作出一个相同的决定,肯定是不效率的。更何况,还牵扯到第三方利害关系人的合法权益。

        当然,仔细推敲可以发现,法院在这里真正考量的是,撤销重作判决是否有效率,而不是被诉行政行为是否符合效率原则。虽然这两个考量经常交织在一起,撤销重作判决的效率权衡含有对诉前和诉后行政效率的综合评估,但毕竟是不能混淆的。因此,严格意义上,这不是在被诉行政行为应当合法与被诉行政行为应当合乎效率之间进行选择。前述“淄博干式真空泵案”“李党林案”法院基于判决带来的效率考虑,没有撤销被诉行为,可还是指出超期决定是程序瑕疵,行政机关应该在以后工作中矫正。类似地,“宝珀案”法院应该也可以指出正当程序原则和效率原则都要求被告事先告知合议组成员,被告没有告知是存在程序瑕疵的。若如此,法院看上去好像为效率而牺牲依法行政或正当程序,但通过指出程序不合法或不正当以及对行政未来工作的告诫,还是在相当程度上重申了依法行政、正当程序。

        以上基于部分司法实例的评价,必定是挂一漏万的,但已经可以揭示效能(效率)原则在法规范适用场合的部分图景,也可以发现该原则在此场合与其在制度建构场合之间的异同。效能原则在任何场合都会展现对效益最大化的核心追求。未来导向型的制度建构场合需要考量的因素更多、更复杂、更具未知性,比较适宜通过政治应责、行政应责机制实现效能原则。相较之下,既往特定事件评价型的法规范适用只需关注特定事件本身提供的少量且确定的信息,司法应责机制可以匹配于该原则的应用。当然,这些比较都是在相对意义上的。